¿Un 4% del PIB para educación? El presupuesto asignado cada año no llega a ejecutarse al 100%
La Ley General de Educación 66-97 establece, en su artículo 197, que el gasto público en educación debe alcanzar un mínimo de un 16% del Presupuesto General del Estado o un 4% del producto interno bruto (PIB) estimado para el año corriente.
Sin embargo, una cosa es lo que dice la legislación, la cual entró en vigor con 13 años de retraso, y otra lo que demuestran las estadísticas cuando se analiza la ejecución anual presupuestaria en el período 2013 y 2020, éste último caracterizado por una caída en la economía de -6.7% y un aumento en algunas partidas para hacerle frente a la pandemia del covid-19.
En el período analizado se presupuestó RD$1 billón 129,998.8 millones, pero se ejecutó RD$1 billón 109,864.5 millones, lo que genera un promedio de 98.05% anual respecto a lo presupuestado. Estos datos establecen que hay RD$19,971.1 millones que quedaron sin ejecutar entre 2013 y 2020, a pesar de que durante el año de la pandemia el Ministerio de Educación recibió poco más de RD$10,700 millones adicionales para implementar la virtualidad en el proceso de aprendizaje, que incluyó la contratación de una red de canales de televisión y emisoras de radio en todo el país.
En promedio, le ejecución alcanzó el 3.85% del PIB anual. En 2020, con una caída neta del producto que rondó los US$10,000 millones, el nivel de ejecución superó el 4.5%, por lo que la relatividad jugó a favor del porcentaje destinado al sistema educativo preuniversitario. En términos sencillos, si no se produce una contracción de la economía y una mayor erogación para el sector, la inversión para la educación también se hubiera quedado por debo de lo que establece la Ley 66-97.
Según el Informe sobre la Situación y Evolución de la Ejecución Presupuestaria del 4% a educación, el PIB pasó de US$57,923 millones, en 2013, a US$79,345.6 millones, en 2020. En 2019 había cerrado en US$88,952.8 millones, es decir, US$9,607.2 más.
El presupuesto aprobado del Ministerio de Educación para 2013, tanto de fuentes internas como externas, ascendió a RD$99,628.1 millones, ejecutándose al cierre de ese año el 96.05%. En este año se ejecutaron RD$95,691.3 millones, quedando sin ejecutar RD$3,936.8 millones. De esa cantidad, RD$1,871.4 millones eran de recursos internos (fondo general y contrapartidas) y RD$2,065.4 millones de recursos externos (préstamos y donaciones).
Respecto a 2014, el presupuesto aprobado fue de RD$109,170.3 millones con un 96.98% de ejecución, por lo que faltaron RD$3,299.9 millones por ejecutar.
Durante los dos primeros años de ejecución de la Ley 66-97, en lo que compete al artículo 198, se financió en un 91.78% con recursos del fondo general, que en la práctica son los ingresos fruto de la recaudación ordinaria que hace el Estado dominicano a las personas físicas y empresas.
Según el informe, el fondo general aportó RD$87,829.6 millones del total ejecutado en 2013, el cual fue de RD$95,691.3 millones. Para el ejercicio 2014, el fondo general pasó a tener una participación de 93.44% del total de recursos, incrementando en términos absolutos en RD$11,100.7 millones con el período. La participación de las demás fuentes, excepto las donaciones, descendió con respecto al 2013.
Un 97.07%
El presupuesto de 2015 ascendió a RD$119,363.2 millones, ejecutándose, al final del período, RD$115,865.7 millones (97.07%) del presupuesto, quedando un monto disponible ascendente a RD$3,497.5 millones. Según los datos, de este monto, RD$2,592.8 millones fueron de recursos internos (fondo general y contrapartidas) y RD$904.7 millones eran de recursos externos (préstamos y donaciones). Esto representa una variación de 9.44% en la ejecución con respecto a 2014, cuya ejecución ascendió a RD$105,870.3 millones, es decir, una diferencia absoluta de RD$9,995.4 millones.
Durante 2016, el presupuesto aprobado para el Ministerio de Educación fue de RD$129,873.7 millones, pero al cierre del año se habían ejecutado un 97.98%. Esto trae como resultado que quedó un monto disponible ascendente a RD$2,624.3 millones con todas las fuentes de financiamiento.
De esta cantidad, RD$1,656.3 millones pertenecen a recursos internos (fondo general y contrapartidas) y RD$968,024,758 recursos externos (préstamos y donaciones). Esto representa una variación de 9.82% en la ejecución con respecto al año 2015, cuya ejecución ascendió a RD$115,865,741,686, es decir, una diferencia absoluta de RD$11,383,627,928 con referencia al presente año.
Para 2017, el presupuesto para la educación ascendió a RD$143,012.2 millones. Al finalizar el año, se ejecutó un 99.47%, quedando un monto disponible ascendente a RD$762.8 millones. De esta cantidad, RD$745.8 millones eran de recursos internos (fondo general y contrapartidas) y RD$17.1 millones de recursos externos (préstamos y donaciones). Esto representa una variación de 1.49% en la ejecución con respecto a 2016, cuya ejecución ascendió a RD$127,249.4 millones, es decir, una diferencia absoluta de RD$14,999.9 millones con referencia al 2015.
Más de 150,000 millones
En 2018, el Ministerio de Educación recibió un presupuesto de RD$153,009.9 millones. Este ha sido uno de los años con la mayor proporción en la ejecución presupuestaria respecto a la asignación, pues al finalizar el año se ejecutaron RD$152,362.4 millones (99.58%). Sin embargo, el monto disponible o sin ejecutar fue de RD$647.4 millones, incluyendo todas las fuentes de financiamiento.
Los datos disponibles establecen que esto representó una variación de 7.11% en la ejecución con respecto a 2017, cuya ejecución fue de RD$142,249.3 millones, es decir, una diferencia absoluta de RD$10,113.1 millones.
Para 2019, el presupuesto para la educación preuniversitaria ascendió a RD$170,605.6 millones. Al finalizar el año se ejecutaron RD$169,237.8 millones (un 99.20%), quedando disponibles RD$1,367.9 millones. De los recursos que quedaron disponibles en ese año RD$638.8 millones eran de recursos internos (fondo general y contrapartida) y RD$729.0 millones a recursos externos (préstamos). Esto representó una variación de 11.1% en la ejecución con respecto a 2018, la cual fue de RD$152,331 millones, para una diferencia absoluta de RD$16,906.8 millones.
El 2020 fue el año de las excepcionalidades en todos los sentidos. La caída del PIB, por el cierre de la economía, obligó a las autoridades a buscar recursos extras vía financiamiento para destinarlos a sectores clave. La educación recibió un adicional de aproximadamente RD$10,000 millones. El presupuesto aprobado para el sector educativo preuniversitario ascendió a RD$194,523 millones, el cual fue reformulado en junio y septiembre de 2020.
Fruto de las necesidades que se derivaron de las clases a distancia, el presupuesto aumentó en RD$10,799.4 millones, es decir, subió a RD$205,322.4 millones. Sin embargo, al finalizar el segundo semestre se habían ejecutado RD$201,501.2 millones (98.13%), quedando un monto disponible superior a RD$3,834.6 millones, incluyendo todas las fuentes de financiamiento.
El primer año de ejecución del 4% del PIB a la educación fue analizado por el Observatorio Político Dominicano. Lo hizo en junio de 2010. Le llamó la atención la lentitud en la ejecución de los fondos para la educación preuniversitaria. El presupuesto estipulaba que para el 30 de septiembre se debía haber ejecutado el 75.6% de los fondos, pero solo se había alcanzado el 51.2% (FSE, 2013).
En aquel momento, las autoridades educativas adjudicaron tales dilaciones a tres razones fundamentales. La primera, las restricciones propias de la Ley 340-06 de Compras y Contrataciones y el reglamento de aplicación; la segunda, la ejecución de la mayor parte del presupuesto educativo en el período inmediatamente anterior al inicio del año escolar (a partir de junio) y, por lo tanto, todo lo relacionado con la compra de pupitres, uniformes, libros de textos, cuadernos, designación de nuevos maestros y el pago de la regalía pascual, son iniciativas que se ejecutan en el segundo semestre.
La última razón -relacionada con la lentitud del desembolso de fondos destinados a la construcción, ampliación y rehabilitación de planteles escolares- fue la dificultad en localizar los terrenos, que en muchos casos presentaron problemas de titulación y otras veces no cumplían con las condiciones adecuadas.
Recursos
De acuerdo con el artículo 202, de la Ley 66-97, el Fondo Nacional de Fomento a la Educación tiene personería jurídica y está representado legalmente por su presidente.
Sin perjuicio de otras responsabilidades jurídicas, sus integrantes serán responsables del buen manejo de los recursos y bienes que estén a su cargo ante el Consejo Nacional de Educación, que tendrá la obligación de supervisión y vigilancia.
La legislación establece que los cargos de miembro del consejo y el de directivo del fondo, serán incompatibles. En todo caso, el fondo contará con un auditor interno y se someterá a auditoría externa periódicamente.